（一）司法审查依据的种类

《行政诉讼法》第4条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为
准绳。因此，人民法院对行政案件进行司法审查必须要基于两个方面的依据进行。一是事实依据；二是法律依据。事实依据是指人民法院在行使司法审查权时，司法审查行为合法成立以及司法审查结论合法作出所依据的法律事实。它包括两个部分，一是法律事实的真实情况；二是证明法律事实真实存在的证据。司法审查的事实依据与国家行政机关作出具体行政行为的事实依据并不是相同含义的概念。司法审查的事实依据一是要证明人民法院的司法审查行为能够依法成立；二是要保证人民法院能够正确地作出司法审查结论。因此，司法审查的事实依据要比受司法审查的相对人作出具体行政行为所根据的事实依据范围要广，司法审查相对人作出具体行政行为所根据的事实依据是司法审查事实依据的核心，司法审查相对人作出具体行政行为如果没有事实依据，那么，人民法院对该种具体行政行为进行司法审查的结论必然会是判定为违法。当然，由于受司法审查的不仅仅局限于行政机关的具体行政行为，还包括与具体行政行为相关的行政管理法律关系，因此，对于不作为的司法审查而言，判断行政机关不作为是否违法的事实依据就是能够证明与不作为行政行为相关的行政管理法律关系存在的事实依据。如对申请行政许可证和执照不予答复的司法审查，对于法律、法规有明确答复期限的，行政机关不予答复，那么，人民法院无须依据行政机关不予答复的事实理由，只要能有证明受司法审查的相对人有答复申请人申请义务的事实依据存在，即可判定司法审查相对人不作为违法。法律依据是指人民法院在行使司法审查权时，司法审查行为合法成立以及司法审查结论合法作出所依据的法律规定。司法审查的法律依据分为两部分：一是人民法院行使司法审查权的法律依据，主要指《行政诉讼法》和有关法律、法规中关于人民法院享有司法审查权的法律规定；二是人民法院对行政案件进行司法审查的法律依据。人民法院对行政案件进行司法审查的法律依据不受司法审查相对人作出具体行政行为的法律依据的限制。

（二）事实依据

事实依据是司法审查的前提，司法审查如果不建立在准确、可靠、充分的事实依据基础上，一则会导致司法审查工作无法开展；二则就无法发挥司法审查在维护和监督行政机关在依法行使行政职权中的作用。

1、事实情况
        事实情况是指与人民法院行使司法审查权相关的法律事实的真实状况。如人民法院进行司法审查是基于与司法审查结论有利害关系的第三人作为行政诉讼的原告向人民法院提起行政诉讼才能发生，因此，人民法院能否行使司法审查权进行司法审查必须基于这样两个事实情况：一是第三人通过行政诉讼实现的向人民法院提出进行司法审查的请求的存在，没有第三人的请求，人民法院不能主动对行政机关的具体行政行为进行司法审查；二是提出司法审查请求的第三人必须与司法审查结论有利害关系，没有利害关系的人向人民法院提出的司法审查请求也不能导致人民法院司法审查行为的产生。人民法院通过司法审查维护和监督行政机关依法行使行政职权。要实现这一目的，人民法院必须了解受司法审查的相对人作出具体行政行为以及发生相应的行政管理法律关系的真实情况，如果人民法院通过司法审查，并没有发现司法审查相对人侵权行为的事实情况的存在，那么就会作出维护行政机关依法行使行政职权而产生的法律后果的结论；如果发现了司法审查相对人侵权行为事实真实存在，那么，依法撤销或部分撤销侵权行为，或责令司法审查相对人重新作出具体行政行为。

2、事实证据
        事实证据是证明事实情况真实存在的事实材料，是事实依据中最有说服力的内容。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院进行司法审查可以依照的事实证据包括以下种类：（1）书证；（2）物证；（3）视听资料；（4）证人证言；（5）当事人的陈述；（6）鉴定结论：（7）勘验笔录、现场笔录。在各种事实证据中，能够比较准确、直接地反映事实情况的证据对司法审查工作的开展具有非常重要的参考价值，并可以作为对事实情况进行认定的基本依据。

3、事实证据的取得方式
        司法审查是人民法院通过行使司法审查权对行政机关依法行政进行法律监督，司法审查的监督作用不是由人民法院的司法审判中产生的，而是根据法律、法规的规定来行使，因此，人民法院对行政机关具体行政行为以及相关的行政管理法律关系进行审查，是为了监督行政机关具体行政行为的合法性，而不是包办代替，更不应该干涉行政机关行使行政管理职权的活动。这就决定了司法审查的监督作用是一种法律监督，而不是一种权力监督或权力制约。因此，人民法院在进行司法审查时，对司法审查相对人作出具体行政行为的事实依据的认定就必须依靠相对人的提供，因为依据事实作出具体行政行为是行政机关依法行政的基本要求。所以，司法审查的举证作用在于司法审查相对人。
司法审查相对人承担举证责任对司法审查来说有两个方面的意义。一是强化了人民法院在司法审查中监督行政的法律地位；二是突出了人民法院依法进行司法审查，而不是干涉行政机关的行政管理权。《行政诉讼法》正是基于上述考虑，在第32条明确规定，司法审查相对人“对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供该具体行政行为的证据”。
        当然，人民法院进行司法审查，对受司法审查的具体行政行为以及与之相关的行政管理法律关系的事实情况的认定并不是消极的。作为司法审查权的重要的一项权能内容，人民法院可以通过行使取证权来获取与受审查的行政案件相关的事实证据。因此，《行政诉讼法》第34条规定，“人民法院有权要求当事人提供和补充证据。人民法院有权向有关行政机关及其他组织、公民调取证据”。上述规定，从法律上保证了人民法院司法审查权能的完整性。

（三）法律依据

法律依据是人民法院正确进行司法审查的关键，因为人民法院进行司法审查的根本任务就是要审查司法审查相对人所作出的具体行政行为以及与之相关的行政管理法律关系的合法性。合法性的前提是合什么“法”的问题，人民法院如果没有准确的法律依据，一是无法完成审查具体行政行为以及与之相关的行政管理法律关系合法性的任务；二是对行政机关依法行政也不可能起到法律监督作用。

1、确定法律依据的标准

人民法院依据什么样的法律规定来进行司法审查呢？这是涉及到司法审查权实施法律效力的一个重要问题。人民法院行使司法审查权的法律意义在于司法审查的结论对于受司法审查的相对人有法律效力。因此，从这一层意义上讲，人民法院进行司法审查的法律依据就应该比司法审查相对人作出具体行政行为的法律依据要求要高。如果司法审查的法律依据等同于作出具体行政行为的法律依据，那么，司法审查中合法性审查就成了适用具体法律条文或规定是否准确的简单问题了。这样的合法性审查很容易使人产生人民法院司法审查人员适用法律规定的水平和整体素质要比行政机关执法人员要高的错误认识，无形中就会降低司法审查在监督行政机关依法行政中的作用。 所以，《行政诉讼法》对司法审查的法律依据的确立提出了比行政机关作出具体行政行为更高的标准，其主要特点就是排除了由行政机关制定的法律效力比较低的规范性文件对司法审查的法律约束力，使司法审查的法律监督作用较行政复议的法律监督作用更为突出明显。

2、法律依据的种类

《行政诉讼法》第52条明确了司法审查法律依据的种类，即只有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以作为人民法院审理行政案件，进行司法审查的法律依据。而《行政复议条例》则除了将上述规范性法律文件作为行政复议的依据外，还将行政规章，上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。很显然，作为一种外部的监督行政制度，司法审查在保障国家法律、法规的权威性方面要比作为内部监督行政制度的行政复议作用更明显。当然，为了维护行政机关的依法行政，《行政诉讼法》第53条又规定，人民法院对行政案件进行司法审查时，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。这里的参照规章进行司法审查充分体现了人民法院行使司法审查权进行司法审查在维护行政机关依法行使行政管理职权方面的作用。

3、法律依据的取得方式

依法进行司法审查是人民法院进行司法审查的一项重要任务，因此，依据什么样的法律规定，作为司法审查法律依据的法律规定在何处，从人民法院行使司法审查权，维护和监督行政机关依法行使行政职权的要求来看，是应该由人民法院解决的。人民法院是不应该靠他人提供的法律依据来进行司法审查的，这是一条原则。但是，应该看到，由于行政机关的行政管理活动涉及到社会的方方面面，因而其作出具体行政行为的法律依据也就是多种多样的，这些法律依据规定在哪些规范性法律文件中，对于专门行使司法审判权的人民法院来说可能并不是非常熟悉，特别是行政机关内部制定的一些规范性文件，人民法院可能连这些规范性文件的文本都没有。因此，基于行政机关作出具体行政行为应该有明确的法律依据这一原则出发，行政机关对作出具体行政行为的法律依据有向人民法院举证的责任。《行政诉讼法》对此予以明确规定。此外，行政机关作为司法审查相对人在向人民法院提供作出具体行政行为的法律依据时应该包括行政机关内部制定的规范性文件，因为虽然这些规范性文件不能作为司法审查的法律依据，但这些规范性文件是否违法却属于人民法院司法审查的范围之列。人民法院在司法审查中如果发现这些规范性文件违法就要通过法定程序交有关有权国家机关处理。所以，对司法审查相对人作出具体行政行为的法律依据的审查是人民法院进行司法审查的一项重要内容。

六、司法审查的方式及程序

司法审查的方式及程序是我国司法审查制度中的技术要素，通常又可以将司法审查的方式及程序称为司法审查技术。人民法院进行司法审查如果不讲审查技术，就可能会直接影响司法审查的效果。所以，重视司法审查的方式及程序对于提高司法审查的效率，保证司法审查的合法性有着十分重要的作用。

（一）司法审查的方式

司法审查的方式是指人民法院对行政案件进行司法审查所采取的保证司法审查合法、及时、准确地实施的审查频度和审查终结技术。具体说，人民法院对行政案件进行司法审查是经过几次相同性质的审查和不同性质的审查来作出司法审查结论的。在我国，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院进行司法审查实行两级审查终结制度。司法审查中的两级审查终结制度与行政诉讼中的两审终审制在法律上的意义截然不同。行政诉讼中的两审终审制是一种诉讼审级制度，其直接法律意义涉及到我国人民法院的审判组织体制。两审终审制是通过充分保障当事人的诉讼权利来保证当事人实现实体权利，因此，在行政诉讼中，当事人在一审和二审中的法律地位不一样，在一审中为原告的行政管理相对人，在二审中则可能成为被上诉人；而一审中的被告国家行政机关，在二审中则可能成为上诉人。此外，当事人在一审和二审中的诉讼目的也不一样。在一审中，当事人的诉讼目的是要求一审人民法院审查行政机关的具体行政行为的合法性和合理性；在二审中，当事人的诉讼目的是要求二审人民法院维持或撤销一审人民法院对当事人之间行政争议所作的判决和裁定。二审人民法院在二审诉讼中的审判任务既包括了解决当事人之间的行政争议，又包括了改正一审人民法院的判决和裁定。 人民法院进行司法审查实行两级审查终结制度并不能将其视为司法审查的审级制度，而应视为人民法院进行司法审查所采取的不同的审查方式，或者说是不同的司法审查技术。因为在两级司法审查中，司法审查法律关系、司法审查的目的和司法审查结论的效果都没有发生任何变化。就司法审查法律关系而言，不论是在第一级司法审查中，还是在第二级司法审查中，行使司法审查权的主体始终是人民法院，司法审查的相对人只能是作出具体行政行为的行政权主体（行政主体），第三人始终只能是与人民法院最终司法审查结论有利害关系的行政管理相对人；就司法审查的目的来说，两级审查的目的都是为了维护和监督行政机关依法行使行政管理职权，不能错误地把第二级司法审查的目的理解成有纠正第一级司法审查错误的内容，如果把纠正第一级司法审查行为作为第二级司法审查的目的，那么，第二级司法审查的司法审查权的法律性质就会发生变化，这样理解是不符合司法审查权设定的本意的，因此，无论是第一级司法审查，还是第二级司法审查，司法审查的目的都是统一的，这正是司法审查两级审查终结制度区别于行政诉讼两审终审制的根本法律特征；就司法审查结论的法律效力来看，虽然第一级司法审查和第二级司法审查结论的表现形式不同，但是，对于受司法审查约束的行政权主体（行政主体）所产生的法律效果是一样的，人民法院不论在哪一级司法审查中都不得超越法律的规定，任意扩大司法审查权的内涵和外延，侵犯行政机关的行政管理职权。 当然，我国司法审查的两级审查终结制度是依附于行政诉讼的两审终审制而存在的，没有行政诉讼的两审终审制也就没有司法审查的两级审查终结制度，司法审查制度不能脱离行政诉讼制度而独立存在。但由于两种制度赖以产生的目的和存在的法律关系不同，因此，它们作为法律制度各自具有独立存在的法律意义。司法审查制度突出了人民法院解决行政争议的法律地位，两种制度互相补充，互相共存。

（二）司法审查的程序

司法审查程序法定是司法审查制度规范性的基本要求，也是保证司法审查结论科学、准确的一项重要的司法审查技术。不按照一定程序进行审查，司法审查工作可能就会杂乱无章，毫无头绪；不按照法律规定的程序进行审查，司法审查本身的合法性就很难得到保障。司法审查程序是指人民法院对行政案件进行司法审查所必须遵循的步骤、形式、顺序和时限。由于司法审查制度不能独立存在，它必须基于行政诉讼制度而存在，因此，行政诉讼的程序性对司法审查的程序性有着非常重要的影响，但又不可能将司法审查程序等同于行政诉讼程序。最重要的区别就是司法审查程序是一种实体程序，即它是人民法院司法审查权实施的程序；行政诉讼程序是一种诉讼程序，它是行政诉讼法律关系主体诉讼权利和诉讼义务履行的程序。但由于司法审查依附于行政诉讼而存在，因此，司法审查程序和行政诉讼程序具有共时共相性。所谓共时性，是指法律对行政诉讼审理期限的要求也就是对司法审查审查期限的要求，对行政诉讼的期间规定也就是司法审查应当遵循的法定期间；所谓共相性，是指法律对行政诉讼起诉、受理、审理、判决、执行等诉讼程序相关性的要求也就是对司法审查请求、受理、审查、结论、执行等审查程序相关性的要求。尽管如此，由于司法审查法律关系与行政诉讼法律关系在法律性质上有着本质的区别，因此，通过司法审查程序实现的权利义务内容与通过行政诉讼程序实现的权利义务内容法律意义就有所差异。 1、司法审查的请求
在我国，人民法院不能依法主动对行政机关的具体行政行为进行司法审查，而必须基于与司法审查结论有利害关系的第三人向人民法院提出对行政机关作出的具体行政行为以及与之相关的行政管理法律关系行使司法审查权的请求才能发生，没有第三人的请求，司法审查行为无从产生。根据《行政诉讼法》的规定，第三人对人民法院行使司法审查权的请求是通过作为行政诉讼的原告的公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的方式来实现的。根据《行政诉讼法》的规定，司法审查第三人提起司法审查请求应该符合下列法律条件：（1）对属于人民法院司法审查范围内的行政案件，公民、法人或者其他组织可
以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提出司法审查的请求，也可以直接向人民法院提出司法审查的请求。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提出司法审查请求的，依照法律、法规的规定。（2）公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出裁决。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议裁决的，可以在收到复议裁决书之日起15日内向人民法院提出司法审查请求。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提出司法审查请求。法律另有规定的除外。（3）公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出司法审查请求的，应当在知 道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。（4）公民、法人或者其他组织因不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。（5）公民、法人或者其他组织提出司法审查请求应具备下列条件：A、第三人是与人民法院司法审查结论有利害关系的公民、法人或者其他组织；B、有明确的司法审查相对人；C、有具体的能够证明人民法院可以行使司法审查权的事实依据；D、属于人民法院司法审查范围和进行司法审查人民法院的职权范围的。

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